18 de marzo de 2016. Como cada cuatro años, el gobierno español somete su política de cooperación al examen de pares, realizado por países que también forman parte del CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) de la OCDE. En esta ocasión fueron miembros de la cooperación alemana e inglesa quienes realizaron el “peer review”, incluyendo entrevistas con el gobierno español, la AECID, la sociedad civil, y algunos socios locales con quienes se están realizando actuaciones de cooperación.
El resultado del examen (se puede ver en inglés / francés en http://www.oecd.org/dac/oecd-development-co-operation-peer-reviews-spain-2016-9789264251175-en.htm ) es sorprendente, en cuanto plantea una serie de fragilidades y agujeros de la cooperación española, que han sido señalados insistentemente tanto por la propia Coordinadora de ONGD como por el Consejo de Cooperación, a lo largo de estos últimos años. De algún modo el informe del CAD viene a confirmar que el análisis crítico sobre la cooperación española realizado por diversos actores es acertado, y por lo tanto que los cambios y mejoras planteados desde hace tiempo, son absolutamente urgentes y necesarios, para una política pública de calidad y coherente con las exigencias de nuestro mundo actual y de los compromisos internacionales.
Algunas de las valoraciones más significativas y recomendaciones del CAD son:
En relación con el esfuerzo de España por una política de desarrollo global que vaya más allá de la AOD, el CAD reconoce el esfuerzo español por participar activamente en la definición de una Agenda 2030 universal e inclusiva, así como un Plan Director que plantea la coherencia de políticas como uno de los pilares para garantizar la calidad y la eficacia del desarrollo. Sin embargo, advierte que una auténtica coherencia de políticas implica coordinarse también con las políticas domésticas y analizar sus impactos sobre el desarrollo. Eso es algo que el gobierno no ha hecho hasta ahora, y la Agenda 2030 ofrece una oportunidad para ello.
Al analizar la política de cooperación española, el CAD resalta la apuesta española por los Países de Renta Mediay su insistencia en priorizar la calidad de la cooperación. Pero los profundos recortes presupuestarios, dice el CAD, convierten al IV Plan Director en un plan “lleno de buenas intenciones”, con más desafíos que realidades. La concentración geográfica a 23 países permite trabajar con mayor calidad, pero se desconocen los datos o evidencias que llevaron al gobierno a decidirse por los 23 países seleccionados. Tampoco existen los medios necesarios para operativizar las líneas estratégicas, a pesar de trabajar en base a gestión por resultados. Finalmente, tras constatar que la ayuda multilateral ocupa un gran porcentaje de la AOD, el CAD confirma la falta de claridad en los criterios que llevaron al gobierno a elegir los organismos multilaterales a seguir apoyando. Al final de este apartado, el CAD recomienda a España reconfirmar su compromiso con una cooperación orientada a la lucha contra la pobreza, tal como los actores hemos pedido reiteradamente.
Al revisar la AOD española el CAD comienza constatando el enorme recorte presupuestario sufrido por la política de cooperación, de un 68% entre 2010 y 2014. Señala que la AOD 2014 equivale al 0,13% de la RNB, muy lejos del 0,29% de media del CAD, y que sitúa a España en valores de los años ’80 cuando el país todavía no era miembro del club. A pesar de los reiterados anuncios del gobierno por aumentar la AOD en 2015 y 2016, conforme mejora la situación económica, en la práctica el bajo nivel de ejecución presupuestaria acaba por anular cualquier esfuerzo, impidiendo ver con claridad si realmente existe ambición en el gobierno por retomar la senda hacia el 0’7. No es de extrañar que el CAD recomiende al gobierno, como reiteradamente han pedido las ONGD y el Consejo de Cooperación, establecer una clara hoja de ruta hacia el 0’7 y reafirmar su compromiso con los países menos desarrollados.
Al analizar el destino de la AOD, el CAD constata que la ayuda bilateral ha sido con diferencia la más afectada por los recortes, pasando del 69% del total de la AOD en 2009 a tan solo el 33% en 2014. También en este aspecto la CONGDE ha manifestado reiteradamente que la pérdida de recursos y de peso de la ayuda bilateral es lo que lleva a la irrelevancia el IV Plan Director, ya que sin recursos no se puede ejecutar aquello que pretende ser lo más estratégico de la cooperación española, afectando especialmente a los países socios considerados prioritarios. Pero además, sigue el informe del CAD, los pocos recursos disponibles no siempre se han usado del modo más eficaz posible, sea por la financiación de actividades en países no prioritarios, porque la ayuda programática carece de elementos esenciales que este tipo de ayuda requiere (como el liderazgo del país socio) o porque los recursos en un horizonte plurianual no son realmente predictibles, ya que dependen de los presupuestos anuales aprobados sucesivamente, no siendo realmente más que una “previsión”.
En relación con la ayuda multilateral, el informe señala que mientras la media de los países del CAD es del 27% de su presupuesto, en el caso español la multilateral supuso el 67% del total de la AOD en 2014. Pero además, el 94% de la ayuda multilateral son contribuciones fijas, perteneciendo el 72% a contribuciones obligatorias a la Unión Europea. De este modo, señala la CONGDE, dos terceras partes de la AOD son directamente gestionadas por Ministerios ajenos al de Exteriores y Cooperación, disminuyendo altamente la capacidad financiera de la AECID y de la Secretaría General de Cooperación para apostar con rotundidad por las líneas estratégicas del IV Plan Director. Finalmente, el CAD señala que España ha reducido de 85 a 69 el número de organizaciones multilaterales que apoya, y se pregunta con desconcierto cómo es que, a la vez, algunas de estas organizaciones priorizadas han visto reducida su financiación de una manera tan drástica.
En relación a la gestión y estructuras de gobierno de la política de cooperación, el Informe del CAD comienza recordando que España misma ha reconocido abiertamente la fragilidad institucional de su sistema de cooperación. Recuerda que en 2013 el Secretario General de Cooperación asumió al mismo tiempo el liderazgo de la SGCID y de la AECID para facilitar la coherencia y coordinación entre ambas instancias. Esta decisión fue muy criticada por la CONGDE en su momento, al considerar que daba lugar a una concentración de poder en una sola persona, responsable simultáneamente de planificar, gestionar y evaluar su propio trabajo. Sin embargo, continúa el CAD, no es evidente que este modo de gestión haya traído mejoras y beneficios al sistema de cooperación. A ese respecto, recuerda también que la Ley que deroga las Agencias Estatales a partir de octubre de 2016 constituye una oportunidad para un diseño institucional más efectivo, que tome en cuenta y armonice a los diferentes actores públicos, tanto de los diferentes Ministerios como de los gobiernos regionales y locales.
Al analizar la ejecución de la Ayuda con los socios estratégicos en terreno, el informe del CAD afirma que España aplica con claridad los principios de la Eficacia de la Ayuda, a través de los Marcos de Asociación País (MAPs) ya que constituyen intervenciones estratégicas a medio plazo, construidas junto con los socios locales, con previsiones presupuestarias a 4 años. Varios elementos sin embargo quedan por mejorar, entre otros, los bajos recursos presupuestarios, los bajos niveles de ejecución presupuestaria (sólo el 69% en 2013) que afectan no solo a las previsiones, sino también a los resultados, etc. Importante también es asegurar que el uso de instrumentos de cooperación financiera como el FONRPRODE, se ejecutan en coherencia con los Principios de Busán.
En relación con las ONGD, el CAD urge a continuar el diálogo para acordar una nueva estrategia sobre el papel de las ONGD como actores de desarrollo. De lo contrario, dice, la confianza entre ambos podría erosionarse. Igualmente recomienda simplificar los costes o requerimientos para el acceso de las ONGD a la financiación pública, los procesos de selección, los mecanismos de financiación y los medios de rendición de cuentas, buscando un equilibrio adecuado entre la rendición de cuentas y los procesos de aprendizaje.
Sobre Resultados y Rendición de Cuentas, España avanza en su planificación estratégica orientada a resultados, incluyendo resultados de desarrollo en los Marcos de Asociación País. Sin embargo, la ausencia de mecanismos de seguimiento de los resultados afecta, tanto a la supervisión estratégica como a la transparencia, dejando en la práctica sin utilidad la gestión por resultados, ya que no nutre el proceso de toma de decisiones. Es necesario por tanto mejorar tanto la cultura de la gestión por resultados, como las herramientas y el seguimiento. En relación con la Evaluación, el informe del CAD reconoce un avance en la cooperación española, sobre todo con la instauración en 2013 de los planes bienales de evaluación, aunque señala el riesgo de la falta de independencia de la evaluaciones, al depender tanto su dirección como su presupuesto, del propio Secretario General de Cooperación, cuya labor se evalúa. El CAD también se hace eco de la mejora de la cooperación española en cuanto atransparencia, habiendo pasado en el Indicador de Transparencia de la Ayuda del puesto número 47 al 21, y con dos webs que ofrecen información permanente accesible a público en general y expertos. Dice el informe que España también ha mejorado su comunicación al presentar la cooperación española bajo una sola marca, “Cooperación Española”. Pero justo en sentido contrario, la CONGDE ha mantenido todos estos años que la apuesta del Ministerio de Exteriores por la “Marca España”, mezclando intereses comerciales, la internacionalización de la empresa española y la cooperación española, ha ido en detrimento de la cooperación y de su imagen, poniéndola al servicio de intereses económicos y ajenos a los propios de la política de cooperación.
En relación con la Educación para el Desarrollo, el Informe del CAD advierte que es necesario recuperar la alianza con la sociedad civil, ya que los desencuentros durante este tiempo han ido in crescendo, hasta el punto de que la sociedad civil manifiesta su temor de que la Educación para el Desarrollo esté siendo utilizada para promover la cooperación española en sí misma, y no una ciudadanía global. Por eso, y para mantener un apoyo fuerte de la sociedad española a la cooperación, el CAD recomienda la elaboración de un plan de acción de Educación para el Desarrollo.
El último capítulo del Informe del CAD está dedicado a Ayuda Humanitaria. Los grandes recortes en AH en los últimos 4 años, han obligado al gobierno a concentrar y reducir sus actuaciones en un número pequeño de crisis humanitarias, y por tanto a decidir en base a criterios y con enfoque estratégico. Aunque España cuenta con mecanismos de respuesta rápida para emergencias y medios para comunicar las cuestiones humanitarias, carece de efectivos en terreno que le permitan responder con mayor calidad. Es bastante llamativo que el presupuesto para AH sea tan bajo, únicamente del 4% del total de la AOD, cuando existe un gran apoyo de la sociedad para responder a las crisis humanitarias.
En relación con las ONG, el informe del CAD señala que con frecuencia los excesivos trámites burocráticos limitan su disponibilidad para prestar una Ayuda Humanitaria eficaz y de calidad. Por eso el informe recomienda al gobierno simplificar sus procedimientos de acceso a recursos para las ONGs, así como ajustar sus requerimientos de rendición de cuentas.
Coordinadora de ONGD-España Marzo 2016