Ponencia de Estudio sobre el desarrollo de nuevas fórmulas de gestión de la cooperación
Senado, Comisión de Cooperación Internacional para el Desarrollo, 2 de abril de 2013

En primer lugar querría agradecer a los miembros de la Comisión su invitación para exponer nuestros puntos de vista sobre los retos de la cooperación española.
En segundo lugar y dada la limitación de mi intervención les comento brevemente el contenido de la misma para luego continuar con su desarrollo.
Iniciaré la misma con unas breves pinceladas sobre la oportunidad que brinda la PCD en un contexto como el actual, para posteriormente referirme al rol de los actores en la ejecución de la misma – enfatizando en el rol del sector privado empresarial – dada la importancia que ha cobrado en el actual PD. Posteriormente y antes de concluir, me gustaría compartir con ustedes unas reflexiones a cerca de los instrumentos que entendemos son interesantes para afrontar una política pública en el actual contexto.

1. Cambios en la agenda: oportunidad para la acción exterior.

En este primer apartado quisiera referirme a cómo los cambios actualmente en marcha en la agenda internacional pueden constituir una oportunidad para la acción exterior española y para mejorar la imagen internacional del país.

En un mundo como el nuestro, crecientemente interdependiente, cada vez son menos los asuntos gestionables en solitario desde perspectivas domésticas. Bienes globales como el medio ambiente, la paz o el propio desarrollo dependen de la capacidad de los Estados de construir consensos y asumir compromisos en el ámbito internacional. Mostrar liderazgo y actuar como un actor global responsable es la mejor carta de presentación en la esfera internacional. Y en ello, la política de cooperación, puede tener un papel clave.

No en vano, Horst Kohler – miembro del Panel de Alto Nivel sobre el Post 2015 recordaba que en un mundo tan interdependiente como el actual, no podemos hablar de seguridad alimentaria sin hablar de regulación de los mercados financieros, y especialmente aquellos en los que se fija el precio de las materias primas, no podemos hablar de lucha contra la pobreza sin hacer referencia a la regulación del comercio internacional y del acceso a los mercados de los países más pobres, no podemos hablar de paz y seguridad sin abordar el control de armamento o no podemos y debemos hablar de degradación de la tierra obviando las medidas necesarias para luchar contra el cambio climático.

El IV Plan Director, elaborado bajo el mandato del actual gobierno, así lo reconoce cuando señala “Un factor relevante de la imagen de creciente importancia en los últimos años ha sido la AOD, como indicador de la solidaridad internacional y una manera de proyectar el país en la comunidad internacional”. Esta consideración también ha sido avalada por otros análisis, como el Índice Elcano de Presencia Global.

“La cooperación al desarrollo puede constituir una herramienta privilegiada de diálogo político tanto con países pobres como con emergentes y también con los mismos donantes tradicionales”. No es una afirmación de la Coordinadora de ONGD aunque podría serlo. Recogemos aquí las palabras de la investigadora del Instituto Elcano, Iliana Olivié, que compartimos plenamente.

La cooperación puede contribuir positivamente al diálogo con las economías emergentes y mejorar la imagen del Estado español siempre y cuando sea una parte estratégica de nuestra acción exterior.

España debe recuperar los niveles de ayuda observados en ejercicios pasados para abordar la lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales o la inclusión en la política de desarrollo respuestas a problemas de ámbito global como el cambio climático, las migraciones o las cuestiones derivadas de la seguridad.

¿Se puede seguir haciendo cooperación en “tiempos de crisis”?

Parece evidente, por tanto, el interés tanto interno como externo de la inversión en política de cooperación. La siguiente pregunta parece obligada: ¿Se puede seguir haciendo cooperación en “tiempos de crisis”?.

El pasado 20 de marzo conocimos la decisión del gobierno británico de destinar el 0,7% de la Renta Nacional Bruta a Ayuda Oficial al Desarrollo. Con esta decisión, Reino Unido daba un paso de coherencia importante para cumplir con lo comprometido en el Business Plan para el período 2011-2015 de su Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID), el equivalente a nuestro Plan Director, que comienza con la siguiente frase: “Nuestro Gobierno de coalición está determinado a ayudar a reducir las inequidades en las oportunidades de las personas que actualmente vemos en el mundo. Creemos que promover la prosperidad es tanto una obligación moral como una cuestión de interés nacional”.

Ustedes probablemente pensarán que la situación económica del Reino Unido, aunque complicada, no es equiparable a la que sufrimos en España como para que podamos establecer paralelismos instantáneos. Fijemos la mirada entonces en el caso de Irlanda, país cuya economía sí fue intervenida en el año 2010 y que igualmente cuenta con una tasa de desempleo preocupante. Pues bien, este país ha mantenido su AOD en niveles en torno al O, 50 en los últimos años (la estimación para 2012 concretamente es del 0,51%).

Lamentamos tener que seguir insistiendo con esto, pero España no puede apostar por una política pública de cooperación sino garantiza la financiación necesaria para su puesta en marcha. Esto exige que el marco presupuestario que sustenta la PCE sea suficiente y no continúe sufriendo más recortes. España debe hacer frente a sus compromisos en el ámbito multilateral y bilateral recuperando su compromiso en términos presupuestarios.

2. Participación de nuevos actores

Hecha esta introducción, en esta segunda parte de mi intervención quisiera apuntar algunos elementos relacionados con la participación de nuevos actores en la cooperación española; y me referiré especialmente al sector empresarial dado el peso que se le otorga en el plan director vigente.

Partiré de una premisa básica: el sector empresarial es un actor de desarrollo cuando genera empleo decente, invierte e innova, cumple de forma estricta con las obligaciones fiscales y demás obligaciones que deriven del marco legal del país donde opere, y produce bienes y servicios dentro de los límites de la sostenibilidad ambiental.

Ello hace necesario que su incorporación se acompañe de:

. Una caracterización que explicite claramente de qué sector empresarial estamos hablando y a qué sector empresarial estamos invitando a ser parte activa de la política. Debemos evitar un abordaje como sector homogéneo. No tiene el mismo impacto en desarrollo una multinacional que una PYME o una empresa de la economía social. Los instrumentos y las medidas para acompañar su labor desde lo público también han de ser distintas en uno u otro caso.
. La apuesta debería ser priorizar el apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas, y aquellas de la economía social de los países socios, buscando generar tejido productivo local, que en condiciones de trabajo decente, sí contribuirá a reducir la pobreza.

. Establecer los mecanismos que aseguren que las empresas tienen un impacto positivo en el desarrollo humano; lo que resulta bien distinto a crear un entorno favorable para la actividad de las empresas. Esto implica, entre otras medidas:

1. Que el país socio cuente con unas instituciones públicas fuertes y transparentes, de manera que puedan ejercer control sobre la actuación empresarial en base a los marcos normativos de los que se haya dotado (aspectos fiscales, laborales o medio ambientales, entre otros).
2. Acompañar la anterior apuesta de fortalecimiento institucional con el de la sociedad civil de los países donde trabajamos, asegurando líneas de apoyo político y financiero permanente a las Organizaciones de la Sociedad Civil para que puedan ejercer vigilancia social, lo cual es igualmente clave en el fortalecimiento democrático.
. Mejorar los mecanismos del seguimiento y evaluación de la actuación del sector empresarial, evitando que éstos se restrinjan a indicadores de impacto de corto plazo y pueda conocerse cuál es e verdadero impacto en el largo plazo (trabajo decente, seguridad laboral, equidad salarial).
. Garantizar que los recursos de la AOD a ser ejecutados por agentes del sector empresarial llegan tan solo a sectores sin acceso a la amplia gama de recursos de apoyo públicos existentes más allá de la AOD que de otra forma no podrían obtener acceso al crédito.
. Someter, en los casos de empresas que reciben apoyo público, a mecanismos de rendición de cuentas similares al que ya tienen otros actores de la cooperación española.

3. Medios al servicio de la política, instrumentos y capacidades del sistema

Además de la evidente necesidad de revisar los instrumentos existentes (dirigidos a las OSC, FONPRODE, Fondo del Agua, etc.), la cooperación española debe avanzar hacia la movilización de recursos adicionales a la AOD comprometida, es importante que estos recursos no sólo sean adicionales sino predecibles.
. El marco de financiación de las ONGD no debe cuestionar la consolidación de instrumentos plurianuales como los convenios, ni restringir el rol de las OSC a visiones restrictivas y puramente instrumentales como la de simples gestoras de fondos de cooperación. Las OSC somos también actores políticos y como tales debemos poder participar en la política de cooperación.
. En el caso del FONPRODE, parece necesario recordar que el artículo 2.1.e) de la Ley 36/2010 de 22 de octubre está para cumplirlo y tanto el Gobierno anterior, como el actual han hecho caso omiso. Existe un límite porcentual para la AOD bruta que aplica a los créditos, préstamos y líneas de financiación reembolsable fijado en el 5%.
. No parece que el recorte sufrido por la AECID del 70% de su presupuesto favorezca el desarrollo de sus capacidades y haga de la CE una cooperación innovadora y adaptada al contexto actual. (El contrato de gestión que no sale frente a la ley de Acción Exterior: ¿qué capacidades se priman y para qué ámbitos?).
. Asegurar la eficacia de la ayuda y avanzar en línea con la Agenda para el Cambio de la UE exige efectivamente tomar decisiones como las que favorecen la concentración geográfica. Los actores sociales siempre hemos considerado positiva y necesaria una asignación de la ayuda concentrada en un menor número de países. Así queda recogido en el IV Plan Director, (23 los Países de Asociación _y por tanto prioritarios).

Entre las nuevas medidas y los nuevos instrumentos cabría destacar:

. La adopción de las modificaciones normativas que procedan, al objeto de exigir como requisito previo para las empresas españolas que reciban apoyo oficial del estado (a través de créditos ICO, del FIEM, del FONPRODE, del Fondo del Agua, etc.), el que elaboren un Plan específico referido al deber de respeto, compromiso, impacto … en materia de derechos humanos.
. Abordar nuevos instrumentos que movilicen recursos adicionales a los ya comprometidos:
. La Tasa a las transacciones financieras internacionales. Apoyar el compromiso al que ya se ha comprometido España de formar parte del

Mecanismo de Cooperación Reforzada de la UE para poner en marcha un TTF.

El objetivo sería poner en marcha un sistema impositivo que contara con al menos tres mecanismos: i) reducir las externalidades vinculadas a las operaciones financieras que se derivan de la especulación a corto plazo, ii) eliminar la anomalía tributaria que supone tener una parte del sector económico fuera de cualquier tipo de regulación impositiva, iii) generar ingresos para políticas sociales específicas, entre ellas la de cooperación a la que se trasladaría un 50% de lo ingresado por dicha tasa.
. El desarrollo de medidas contra el dumping climático en el seno de la OMC y el desarrollo de un impuesto sobre las emisiones de CO2 de ámbito como mínimo europeo.
. El desarrollo de medidas que limiten y detengan la evasión fiscal y la fuga de capitales, así como la lucha contra los paraísos fiscales.
. La materialización de alianzas público privadas especialmente orientadas a los países de renta media siempre y cuando no obstaculicen ni eximan a los estados de la provisión de servicios básicos a sus ciudadanías y favorezcan o fortalezcan la cohesión social y sus políticas públicas.

CONCLUSIONES
Quisiera cerrar mi intervención haciendo algunas afirmaciones sobre las que posteriormente, en el turno de preguntas podré profundizar si así lo estiman oportuno:
1. Evitar que el regreso del viejo paradigma de “crecimiento económico como sinónimo de desarrollo” desborde todas las consideraciones sobre sostenibilidad, equidad y derechos de las personas en la configuración de la agenda de desarrollo que está por venir.
2. Abordar sin complejos la necesidad de establecer mecanismos que regulen la actuación de las empresas en la cooperación y en el desarrollo. Marcos como los Principios Ruggie o el Código de Financiación responsable del FONPRODE pueden servir como referencia para ello.
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3. Orientar las actuaciones a que sea el tejido productivo de pequeñas y medianas empresas y los sectores sin acceso al crédito los priorizados en las actuaciones de la cooperación española.
No debemos darlo por hecho. Análisis recientes sobre el funcionamiento de “Facilidad de Inversión en América Latina de la UE (LAIF por sus siglas en inglés) muestran como hasta ahora las PYMES locales han recibido poco apoyo a través de este mecanismo, siendo las grandes empresas europeas las que se están beneficiando principalmente de estas inversiones de gran escala, inspiradas por la doctrina de la Agenda para el Cambio.
4. Asumir con precaución la asunción de modelos existentes en otros países, sin que en el ámbito español se den las mismas condiciones. Con esto me refiero, por ejemplo, a que el apoyo económico que el sector empresarial español pueda ofrecer a la cooperación española y sus actores se ve frenado por la inexistencia de incentivos fiscales y tradición filantrópica que sí existe en otros países europeos, como los anglosajones.
5. Retomar lo innovador que hay detrás de apuestas que hoy nos parecen clásicas, pero que siguen plenamente vigentes:
a. La Ayuda oficial al desarrollo sigue siendo importante tanto por su capacidad de impulsar procesos de desarrollo ahí donde el capital privado no muestra interés por no suponer retorno lucrativo (lo que es especialmente cierto en lo vinculado a las políticas sociales); como por su valor diferencial en la financiación de los bienes públicos globales.
No es cierto que la ayuda pública pueda reemplazarse en todos los casos y en todos los contextos por la financiación local o la inversión extranjera de carácter privado, que es altamente volátil e impredecible y poco dada a focalizarse en ámbitos que no generen un retorno inmediato como, por ejemplo, la salud, la educación, ámbitos clave para el desarrollo humano.
Por ello, innovador será que España se convierta en un actor global responsable en la lógica señalada al inicio de mi intervención, para lo cual, retomar la senda del cumplimiento del 0,7 es clave.
b. Aportar una Ayuda de calidad y predecible, retomando compromisos actualmente en punto muerto, como desligar la ayuda.
c. Apostar de forma seria por una verdadera coherencia de políticas para el desarrollo en la acción exterior del Estado. En un contexto de restricción presupuestaria como el actual, un verdadero compromiso que equilibre el interés

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